Évaluation des stratégies passées et futures de réduction de la pauvreté en Afrique

Lorsque les Objectifs de développement durable (ODD) ont été annoncés en 2015, il était clair que le succès de l’ODD1 — l’éradication de l’extrême pauvreté — dépendait des performances de l’Afrique. Les récentes prévisions des Nations Unies et de la Banque mondiale suggèrent que l’Afrique n’y parviendra pas.

Nous devrions tous être concernés, mais que peut-on faire ? La récente étude de la Banque mondiale, Accélérer la réduction de la pauvreté en Afrique, offre aux gouvernements et aux parties prenantes à la fois de nouvelles suggestions et de nouvelles interprétations d’anciennes recommandations, fournissant une feuille de route claire, quoique cahoteuse, pour les stratégies et les conceptions d’intervention futures. Malgré sa longueur, le rapport en vaut la peine. Je ne doute pas qu’il servira de volume de référence clé dans les années à venir.

• Louise Fox
• Chercheuse principale non-résidente – Économie mondiale et Développement, Initiative pour la croissance en Afrique
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Louise Fox

Chercheuse principale non-résidente – Économie mondiale et Développement, Initiative pour la croissance en Afrique

Pourquoi la pauvreté en Afrique est-elle restée si obstinément élevée malgré une croissance économique record? Selon le rapport, trois raisons principales : (i) une moindre part de la croissance de l’Afrique se traduit par une réduction de la pauvreté en raison d’une pauvreté initiale élevée, notamment de faibles niveaux d’actifs et d’un accès limité aux services publics, qui empêchent les ménages de profiter des opportunités; (ii) La dépendance croissante de l’Afrique vis—à-vis des ressources naturelles pour la croissance des revenus plutôt que du développement agricole et rural exclut les 85% de la population pauvre vivant dans les zones rurales; et (iii) La forte fécondité de l’Afrique et la forte croissance démographique qui en résulte signifient que même une forte croissance se traduit par une diminution du revenu par personne – un point trop souvent ignoré dans les discussions sur le sous-continent et à Washington.

Pour faire face à ces tendances inquiétantes, le rapport distingue quatre domaines qui méritent une attention particulière : (i) réduire la fécondité; ii) accroître la productivité agricole, en particulier pour les cultures vivrières (une révolution verte africaine); iii) lutter contre les risques et les conflits; et iv) accroître la mobilisation des ressources intérieures et concentrer les ressources sur les pauvres. Ces domaines sont certainement essentiels pour les moyens de subsistance et le bien-être des pauvres, et il est formidable de voir un rapport qui définit quelques priorités plutôt que d’exiger des gouvernements africains qu’ils entreprennent une liste d’initiatives à la fois. Alors que j’aurais pu ajouter un cinquième — la gouvernance urbaine pour la réduction de la pauvreté — l’accent mis sur quelques domaines combinés à une excellente synthèse de vastes quantités de nouvelles recherches sur ce qui a fonctionné pour soutenir le développement économique en Afrique est à la fois stimulant et rafraîchissant.

Malgré son importance pour la croissance économique et la réduction de la pauvreté en Asie et en Amérique latine, l’agriculture reste un secteur négligé en Afrique. Le rapport souligne à juste titre cette lacune et appelle à mettre l’accent sur la transformation des moyens de subsistance des ménages agricoles de petits exploitants. L’une des raisons de la négligence actuelle est l’échec de nombreuses interventions dans les zones rurales. Le rapport résume de manière claire et convaincante une littérature abondante et récente sur les succès et les échecs des interventions et des politiques en Afrique et ailleurs pour plaider en faveur d’un effort renouvelé. Les cultures vivrières sont toujours à la base de la révolution verte dont l’Afrique a cruellement besoin en raison de la grande part de la nourriture importée; le fait que les agriculteurs les plus pauvres sont plus susceptibles de produire des cultures de base; et que les faibles marges bénéficiaires découragent le secteur privé d’investir pour développer les chaînes de valeur de ce secteur comme il le fait pour les légumes, les fruits ou le sésame, par exemple. Le rapport appelle à des interventions du secteur public tout au long de la chaîne de valeur des produits de base — dans la recherche et le développement, l’infrastructure, la vulgarisation et la commercialisation — en notant que les interventions qui ne traitent qu’une seule contrainte (par exemple, la qualité des intrants) échouent souvent lorsque d’autres contraintes contraignantes (par exemple, le manque de routes rurales) surviennent. Tout en plaidant pour une approche intégrée, opérant sur de multiples contraintes tout au long de la chaîne de valeur pour améliorer les moyens de subsistance des exploitations agricoles, le rapport admet dans la conclusion du chapitre que cela est beaucoup plus difficile à mettre en œuvre et à maintenir — en particulier si les donateurs externes sont à la place des agences et institutions nationales. Bien que je sois d’accord avec l’admission, j’ai trouvé la conclusion du chapitre moins que satisfaisante. Existe-t-il un terrain d’entente, traitant moins de problèmes avec moins de complexité et présentant moins de risques tout en offrant suffisamment de récompenses? En outre, le rapport a esquivé la controverse sur les aliments génétiquement modifiés (OGM), même si cette technologie est le meilleur espoir pour l’agriculture africaine (y compris les cultures de base).

Heureusement, le chapitre sur la « mobilisation des ressources pour les pauvres » n’est pas le même vieil appel de clarion pour que les gouvernements africains augmentent les impôts en proportion du PIB. Bien que les auteurs appellent à des hausses d’impôts, ils avertissent que l’augmentation / l’augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) est régressive à moins que des mesures complémentaires ne soient prises (par exemple, des transferts monétaires aux ménages), un point souvent manqué par d’autres experts. Introduire des impôts directs sur le revenu et la terre (qui frapperaient les riches) est une recommandation importante qui n’est pas assez souvent formulée, en particulier par les économistes, qui aiment la TVA malgré l’impact régressif. Obtenir plus de recettes d’extraction minière (de manière transparente) dans le système des finances publiques est un vieux châtaignier qui apparaît dans ce chapitre. Si seulement nous pouvions trouver comment le faire face à des échecs massifs de gouvernance.

Nouveau, et très bienvenu, est un appel énergique à la réduction ou à l’élimination des subventions sur les intrants agricoles (en particulier les engrais) et l’énergie. Les auteurs citent des études qui montrent que l’élimination de ces subventions et l’envoi direct de l’argent aux ménages pauvres financeraient facilement une garantie de revenu de base pour les ménages pauvres. Étant donné que la Banque mondiale a, par le passé, soutenu des subventions aux engrais dans des projets agricoles en Afrique, cette nouvelle position est certainement la bienvenue. Le rapport met toutefois en avant la difficulté d’améliorer l’efficacité des dépenses dans des secteurs qui devraient être favorables aux pauvres, tels que la santé, l’éducation et l’eau, l’assainissement et l’hygiène. La dernière page note que « le meilleur moyen d’améliorer l’efficacité des dépenses reste un espace exigeant pour approfondir l’exploration et l’apprentissage. » Effectivement.

La présentation claire et sans ambiguïté des effets négatifs d’une forte croissance démographique sur les efforts de réduction de la pauvreté dans le rapport est un ajout important à la discussion, car cette question a été pour la plupart absente des discussions sur la réduction de la pauvreté. Aucun pays n’a réussi à maintenir sa croissance économique et à réduire la pauvreté au niveau de fécondité moyen de l’Afrique subsaharienne. Une fécondité élevée oblige les dépenses publiques et privées consacrées au développement du capital humain à se concentrer sur la quantité plutôt que sur la qualité; elle réduit l’épargne publique et privée en raison des taux de dépendance élevés; et complique les efforts visant à améliorer les moyens de subsistance grâce à une croissance rapide de la population active. Elle est associée à de faibles niveaux d’autonomisation des femmes, en partie à cause de l’association avec le mariage des enfants. Plusieurs auteurs (cités dans le rapport) ont fait valoir que le taux de fécondité de l’Afrique ne baisserait pas d’elle-même. Je suis d’accord, et il ne fait aucun doute qu’un effort ciblé et ciblé est nécessaire pour résoudre ce problème, notamment en augmentant l’offre et la demande de contraception, en réduisant le mariage des enfants, ainsi qu’en augmentant l’éducation des femmes. Les pays africains peuvent le faire même à très faibles revenus, comme l’Éthiopie et le Rwanda l’ont montré.

Quelques plaisanteries.

Le rapport ignore surtout les raisons pour lesquelles les politiques et programmes mis en œuvre par les pays africains ne sont pas favorables aux pauvres. Une omission grave est la façon dont les arrangements monopolistiques au sein de l’élite économique — par exemple, les coûts de transport élevés causés par le manque de concurrence dans le secteur du camionnage, ou les prix élevés des engrais causés par quelques concessionnaires autorisés qui maintiennent les prix élevés et bénéficient beaucoup des programmes de subventions. Dans les petits pays et les marchés sous-développés, les arrangements monopolistiques sont plus courants car la concurrence est difficile à réaliser. Le commerce pourrait peut-être aider, mais cela signifierait la suppression des barrières commerciales qui font que le commerce intra-africain est parmi les plus coûteux au monde. Une autre omission est une discussion sur les raisons pour lesquelles les gouvernements africains ont négligé l’agriculture, en particulier les aliments de base. Oui, ce secteur est difficile, mais les préjugés des élites urbaines contre l’investissement dans l’agriculture de petits exploitants semblent malheureusement persister et ne contribuent pas à générer les percées nécessaires.

La section spéciale du rapport sur le genre traite des causes et des résultats intermédiaires habituels associés à l’inégalité des femmes (faible scolarisation des filles, mortalité maternelle élevée et fardeau disproportionné du VIH / sida, fardeau de fournir des services domestiques, droits juridiques limités tels que posséder ou hériter de biens), mais la cause fondamentale de l’inégalité — un point de vue spécifique sur les implications du rôle des femmes en matière de procréation sur les responsabilités et acceptable comportement dans l’espace économique, social, politique et privé — n’est pas abordé. Bien que les normes de genre diffèrent d’un continent à l’autre, soient souvent moins contraignantes pour les femmes plus riches que pour les femmes plus pauvres et changent certainement avec le temps, leur importance en tant que cause sous-jacente de l’inégalité entre les sexes mérite d’être mentionnée.

Enfin, alors que beaucoup soutiennent que les problèmes macroéconomiques de l’Afrique sont pour la plupart sous contrôle (par ex., des années de faible inflation et des régimes de taux de change flexibles, contrairement aux années 1980 et 1990), d’autres observateurs s’attendent à ce que des niveaux élevés de dette extérieure et intérieure deviennent insoutenables si l’économie mondiale connaît une récession, même légère. Les pauvres d’Afrique ont beaucoup souffert lors de la dernière crise de la dette africaine. De tels impacts négatifs peuvent-ils être évités cette fois? Ce sera peut-être le prochain rapport.

Lisible, technocratique et factuel, ce rapport montre la force de la Banque mondiale en tant que leader intellectuel dans la réflexion sur le développement économique. La longueur, près de 300 pages, et les cinq années consacrées à la préparation montrent également la faiblesse de la Banque — sur-réflexion, sur-programmation, sur-révision et sur-exécution. Si les leaders d’opinion et les décideurs africains peuvent trouver un moyen d’absorber tous les faits et analyses dans des morsures digestes, le rapport devrait avoir un impact sur la réflexion sur le développement en Afrique.

La plupart de ces études sont abstraites des coûts d’administration et de ciblage des transferts monétaires, de sorte que les résultats en pratique si une telle approche était suivie seront probablement moins robustes. Néanmoins, la question des subventions régressives reste importante.

Une exception pourrait être les États du Golfe, en raison de la domination des revenus pétroliers dans l’économie.

Une justification que les économistes du secteur agricole de la Banque mondiale ont proposée pour soutenir les subventions aux engrais en Afrique était le coût élevé des engrais par rapport aux revenus.

Voir Porteous, Obie (2019). « Coûts commerciaux élevés et leurs conséquences: un modèle dynamique estimé du stockage et du commerce de l’agriculture africaine », American Economic Journal: Applied Economics, 11 (4): 327-366 pour une estimation des coûts de bien-être sur le marché alimentaire des coûts commerciaux élevés. Cette question devrait clairement être discutée dans le cadre d’une stratégie agricole axée sur les aliments de base.