Evaluación de estrategias pasadas y futuras para reducir la pobreza en África

Cuando se anunciaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en 2015, estaba claro que el éxito del ODS 1—erradicación de la pobreza extrema—dependía del desempeño de África. Pronósticos recientes de las Naciones Unidas y el Banco Mundial sugieren que África no lo logrará.

Todos deberíamos preocuparnos, pero ¿qué se puede hacer? El reciente estudio del Banco Mundial, la Aceleración de la Reducción de la Pobreza en África, ofrece a los gobiernos y a las partes interesadas, tanto nuevas sugerencias así como nuevas viejo recomendaciones, aclarando si la carretera llena de baches mapa para futuras estrategias de intervención y diseños. A pesar de su extensión, el informe merece nuestro tiempo. No me cabe duda de que servirá de volumen de referencia clave en los próximos años.

• Louise Fox
• Investigadora Principal no Residente, Economía Mundial y Desarrollo, Iniciativa para el Crecimiento de África
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Louise Fox

Investigadora Principal no Residente, Economía Mundial y Desarrollo, Iniciativa para el Crecimiento de África

¿Por qué la pobreza en África se ha mantenido tan obstinadamente alta a pesar del crecimiento económico récord? Según el informe, hay tres razones principales: i) el menor crecimiento de África se traduce en una reducción de la pobreza debido a la elevada pobreza inicial, incluidos los bajos niveles de activos y el acceso limitado a los servicios públicos, que impiden que los hogares aprovechen las oportunidades; (ii) la creciente dependencia de África de los recursos naturales para el crecimiento de los ingresos en lugar del desarrollo agrícola y rural excluye al 85 por ciento de la población pobre que vive en zonas rurales; y (iii) la alta fecundidad de África y el consiguiente alto crecimiento de la población significan que incluso un alto crecimiento se traduce en menos ingresos por persona, un punto que con demasiada frecuencia se ignora en las discusiones en el subcontinente y en Washington.

Al abordar estas tendencias preocupantes, el informe señala cuatro esferas a las que se debe prestar especial atención: i) reducir la fecundidad; ii) aumentar la productividad agrícola, especialmente de los cultivos alimentarios (una revolución verde africana); iii) abordar los riesgos y los conflictos; y iv) aumentar la movilización de recursos internos y concentrar los recursos en los pobres. Sin duda, estas esferas son fundamentales para los medios de subsistencia y el bienestar de los pobres, y es genial ver un informe que establece algunas prioridades en lugar de exigir a los gobiernos africanos que emprendan una larga lista de iniciativas a la vez. Si bien podría haber agregado un quinto, la gobernanza urbana para la reducción de la pobreza, el enfoque en unas pocas áreas combinado con una excelente síntesis de grandes cantidades de nuevas investigaciones sobre lo que ha funcionado para apoyar el desarrollo económico en África es estimulante y refrescante.

A pesar de su importancia para el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en toda Asia y América Latina, la agricultura sigue siendo un sector descuidado en África. El informe destaca adecuadamente esta brecha y pide que se preste atención a la transformación de los medios de vida de los hogares de pequeños agricultores. Una de las razones de la actual negligencia es el fracaso de muchas intervenciones en las zonas rurales. El informe resume de manera clara y convincente una amplia y reciente bibliografía sobre los éxitos y fracasos de las intervenciones y políticas en África y en otros lugares para abogar por un esfuerzo renovado. Los cultivos alimentarios siguen siendo la base de la tan necesaria revolución verde en África debido a la gran proporción de alimentos que se importan; el hecho de que los agricultores más pobres tienen más probabilidades de producir cultivos básicos; y, que los bajos márgenes de ganancia desalientan al sector privado a invertir para desarrollar las cadenas de valor en este sector de la manera en que lo hacen con verduras, frutas o sésamo, por ejemplo. El informe pide intervenciones del sector público en toda la cadena de valor de los productos básicos – en investigación y desarrollo, infraestructura, extensión y comercialización—y señala que las intervenciones que solo abordan una limitación (por ejemplo, la calidad de los insumos) a menudo fracasan a medida que surgen otras limitaciones vinculantes (por ejemplo, la falta de carreteras rurales). Al tiempo que aboga por un enfoque integrado, que opere con múltiples restricciones a lo largo de la cadena de valor para mejorar los medios de vida de las granjas, el informe admite en la conclusión del capítulo que esto es mucho más difícil de ejecutar y mantener, especialmente si los donantes externos están en el asiento del conductor en lugar de las agencias e instituciones nacionales. Aunque estoy de acuerdo con la admisión, la conclusión del capítulo no me pareció satisfactoria. ¿Hay un término medio, que aborde menos problemas con menos complejidad y que tenga menos riesgos pero suficientes recompensas? Además, el informe eludió la controversia de los alimentos genéticamente modificados (OGM), a pesar de que esta tecnología es la mejor esperanza para la agricultura africana (incluidos los cultivos básicos).

Afortunadamente, el capítulo sobre «movilización de recursos para los pobres» no es el mismo viejo llamamiento a los gobiernos africanos para que aumenten los impuestos como porcentaje del PIB. Aunque los autores piden aumentos de impuestos, advierten que ampliar/aumentar el impuesto al valor agregado (IVA) es regresivo a menos que se tomen medidas complementarias (por ejemplo, transferencias de efectivo a los hogares), un punto que a menudo otros expertos pasan por alto. La introducción de impuestos directos sobre la renta y la tierra (que afectarían a los ricos) es una recomendación importante que no se hace con la suficiente frecuencia, especialmente por parte de los economistas, que aman el IVA a pesar del impacto regresivo. Conseguir más ingresos de extracción de minerales (de forma transparente) en el sistema de finanzas públicas es una vieja idea que se muestra en este capítulo. Si tan solo pudiéramos averiguar cómo hacer esto frente a los enormes fracasos de la gobernanza.

Nuevo, y muy bienvenido, es un enérgico llamamiento para reducir o eliminar los subsidios a los insumos agrícolas (especialmente los fertilizantes) y la energía. Los autores citan estudios que muestran que eliminar estos subsidios y enviar el dinero directamente a los hogares pobres financiaría fácilmente una garantía de ingresos básicos para los hogares pobres. Dado que en el pasado el Banco Mundial ha apoyado subsidios para fertilizantes en proyectos agrícolas en África, esta nueva posición es ciertamente bienvenida. Sin embargo, en el informe se hace poca hincapié en la dificultad de mejorar la eficiencia del gasto en sectores que deberían ser favorables a los pobres, como la salud, la educación y el agua, el saneamiento y la higiene. La última página señala que » lo mejor para mejorar la eficiencia en el gasto sigue siendo un espacio exigente para una mayor exploración y aprendizaje.» Efectivamente.

La presentación clara e inequívoca en el informe de los efectos negativos del elevado crecimiento de la población en los esfuerzos de reducción de la pobreza es una adición importante al debate, ya que esta cuestión ha estado en su mayor parte ausente de los debates sobre la reducción de la pobreza. Ningún país ha logrado sostener el crecimiento económico y reducir la pobreza al nivel medio de fecundidad del África subsahariana. La elevada fecundidad obliga al gasto público y privado en desarrollo del capital humano a centrarse en la cantidad y no en la calidad; reduce el ahorro público y privado debido a las altas tasas de dependencia; y complica los esfuerzos por mejorar los medios de vida mediante un rápido crecimiento de la fuerza de trabajo. Se asocia con bajos niveles de empoderamiento de la mujer, en parte debido a la asociación con el matrimonio infantil. Varios autores (citados en el informe) han argumentado que la tasa de fecundidad de África no disminuirá por sí sola. Estoy de acuerdo, y no hay duda de que se necesita un esfuerzo centrado y específico para abordar el problema, incluido el aumento de la oferta y la demanda de anticonceptivos, la reducción del matrimonio infantil y el aumento de la educación femenina. Los países africanos pueden hacerlo incluso con ingresos muy bajos, como han demostrado Etiopía y Rwanda.

Algunas objeciones.

El informe ignora en su mayoría las razones por las que las políticas y los programas que los países africanos aplican no son favorables a los pobres. Una omisión seria es cómo los acuerdos monopolísticos entre la élite económica-por ejemplo, los altos costos de transporte causados por la falta de competencia en el sector de camiones, o los altos precios de los fertilizantes causados por unos pocos distribuidores autorizados que mantienen los precios altos y se benefician mucho de los programas de subsidios. En los países pequeños y en los mercados subdesarrollados, los acuerdos monopolísticos son más comunes, ya que la competencia es difícil de lograr. El comercio podría ayudar, pero esto significaría eliminar las barreras comerciales que hacen que el comercio intraafricano sea uno de los más costosos del mundo. Otra omisión es una discusión de por qué los gobiernos africanos han descuidado la agricultura, especialmente los alimentos básicos. Sí, este sector es difícil, pero el prejuicio entre las élites urbanas en contra de invertir en la agricultura de pequeños propietarios, desafortunadamente, parece persistir y no ayuda a generar los avances necesarios.

En la sección especial del informe sobre el género se analizan las causas intermedias habituales y los resultados asociados con la desigualdad de las mujeres (menor matrícula escolar para las niñas, alta mortalidad materna y la carga desproporcionada del VIH/SIDA, la carga de proporcionar servicios domésticos, derechos legales limitados, como poseer o heredar bienes), pero la causa fundamental de la desigualdad: una visión específica sobre las implicaciones de la función no se aborda el comportamiento en el espacio económico, social, político y privado. Si bien las normas de género difieren en todo el continente, a menudo son menos vinculantes para las mujeres más ricas que para las más pobres, y ciertamente cambian con el tiempo, su importancia como causa subyacente de la desigualdad de género merece mención.

Finalmente, mientras que muchos argumentan que los problemas macroeconómicos de África están en su mayoría bajo control (p. ej., años de inflación baja y regímenes de tipos de cambio flexibles, en contraste con los decenios de 1980 y 1990), otros observadores esperan que los altos niveles de deuda externa e interna se vuelvan insostenibles si la economía mundial experimenta una recesión, aunque sea leve. Los pobres de África sufrieron mucho durante la última crisis de la deuda africana. ¿Se pueden evitar estos impactos negativos esta vez? Tal vez ese sea el próximo informe.

Legible, tecnocrático y lleno de hechos, este informe muestra la fortaleza del Banco Mundial como líder intelectual en el pensamiento del desarrollo económico. La extensión, de casi 300 páginas, y los cinco años dedicados a la preparación también muestran la debilidad del Banco: exceso de pensamiento, exceso de programación, exceso de revisión y exceso de trabajo. Si los líderes de opinión y los encargados de formular políticas africanos pueden encontrar una manera de absorber todos los hechos y análisis en bocados digeribles, el informe debería tener un impacto en el pensamiento sobre el desarrollo en África.

La mayoría de estos estudios se extraen de los costos de administración y orientación de las transferencias de efectivo, por lo que es probable que los resultados en la práctica, si se sigue este enfoque, sean menos sólidos. Sin embargo, la cuestión de las subvenciones regresivas sigue siendo importante.

Una excepción podrían ser los Estados del Golfo, debido al predominio de los ingresos procedentes del petróleo en la economía.

Una de las justificaciones que los economistas del sector agrícola del Banco Mundial ofrecieron para apoyar los subsidios a los fertilizantes en África fue el alto costo de los fertilizantes en relación con los ingresos.

Ver Porteous, Obie (2019). «High Trade Costs and Their Consequences: an estimated dynamic model of African Agriculture Storage and Trade», American Economic Journal: Applied Economics, 11 (4): 327-366 para una estimación de los costos de bienestar en el mercado de alimentos de altos costos comerciales. Esta cuestión debería debatirse claramente en el contexto de una estrategia agrícola centrada en los alimentos básicos.